Autorská poznámka

Tento text vznikl jako výsledek dlouhodobé spolupráce autora s jazykovým modelem ChatGPT společnosti OpenAI. Model byl využíván jako analytický a argumentační nástroj při studiu podkladů, rekonstrukci argumentů obou stran, vyhledávání vnitřních souvislostí a formulaci hypotetického ústavněprávního posouzení. Konečnou odpovědnost za výběr argumentů, jejich interpretaci, závěry a redakci textu nese autor.

Text je koncipován jako hypotetický a nezávislý pohled soudce-zpravodaje před vydáním skutečného nálezu Ústavního soudu. Nemá předjímat jeho budoucí rozhodnutí. Jeho smyslem je vytvořit samostatné právní posouzení, které bude možné po zveřejnění skutečného nálezu poměřit s jeho argumentací a závěry.

Při zpracování byly rekonstruovány argumenty prezidenta republiky i vlády, následně vymezena rozhodná ústavněprávní otázka a poté posuzovány relevantní ustanovení Ústavy, ústavní principy, judikatura a ústavní praxe. Teprve z této analýzy je odvozen hypotetický výrok a jeho odůvodnění.

Nejde tedy o argumentaci ve prospěch prezidenta ani vlády.

Jde o pokus odpovědět na jinou otázku:

Jak by měl být tento spor rozhodnut, pokud má být zachován text Ústavy, její systematika, princip dělby moci a charakter České republiky jako parlamentní republiky?

1. Spor, který není jen o cestu do Ankary

Na první pohled se může zdát, že předmětem sporu je otázka, která je téměř banální: kdo má rozhodnout o tom, zda prezident republiky odcestuje na summit NATO a zda bude členem oficiální delegace České republiky.

Takto jednoduchý však spor není.

Cesta prezidenta republiky do Ankary se stala pouze konkrétní situací, v níž se střetly dva odlišné pohledy na rozdělení pravomocí mezi prezidentem republiky a vládou.

Na jedné straně stojí prezident republiky, který svou účast na vrcholném jednání NATO chápe jako součást ústavní pravomoci zastupovat Českou republiku navenek. Na druhé straně stojí vláda, která zdůrazňuje své postavení vrcholného orgánu výkonné moci a svou ústavní odpovědnost za výkon zahraniční politiky.

Oba argumenty mají ústavní základ.

A právě proto není možné spor vyřešit jednoduchým konstatováním, že „zahraniční politika patří vládě“, ani opačným tvrzením, že „prezident zastupuje stát navenek, a proto rozhoduje o své účasti na mezinárodních jednáních“.

Takový postup by byl příliš jednoduchý.

Ústava České republiky vytváří systém, v němž prezident republiky a vláda nejsou dvě oddělené a navzájem nezávislé výkonné moci. Jejich pravomoci se v některých oblastech překrývají a jejich výkon musí být vzájemně koordinován.

Právě zahraniční politika je přitom oblastí, kde je toto překrývání mimořádně patrné.

Prezident je hlavou státu a podle čl. 63 odst. 1 písm. a) Ústavy zastupuje stát navenek. Vláda je podle čl. 67 odst. 1 Ústavy vrcholným orgánem výkonné moci a podle čl. 68 odst. 1 odpovídá za svou činnost Poslanecké sněmovně.

Z těchto ustanovení však nelze automaticky odvodit ani výlučnou pravomoc prezidenta, ani výlučnou pravomoc vlády ve všech otázkách spojených s mezinárodní reprezentací České republiky.

Ústavní systém je složitější.

Prezident může Českou republiku reprezentovat, aniž by tím určoval její zahraniční politiku. Vláda může určovat zahraničněpolitický směr státu, aniž by tím získala právo prezidentovi libovolně znemožnit výkon jeho ústavní reprezentační funkce.

Právě zde se nachází hranice, kterou musí Ústavní soud nalézt.

Nejde totiž pouze o otázku, kdo měl pravdu v konkrétním sporu o jednu cestu.

Jde o otázku obecnější:

Jak daleko může jeden ústavní orgán zasáhnout do výkonu pravomoci druhého, aniž by tím změnil samotnou rovnováhu ústavního systému?

A tím se dostáváme k ještě hlubší otázce.

Česká republika je parlamentní republikou. Prezident republiky je volen přímo občany, což mu poskytuje mimořádně silnou demokratickou legitimitu. Přímá volba však sama o sobě nezměnila text Ústavy v ustanoveních vymezujících jeho pravomoci.

Vzniká proto zásadní ústavněprávní problém:

Lze změnu politického významu prezidentského mandátu promítnout do rozsahu prezidentských pravomocí pouze výkladem Ústavy?

Nebo je k takové změně nezbytný zásah ústavodárce?

To není akademická otázka.

Pokud by totiž bylo možné každou změnu politické reality promítnout do nového výkladu existujících pravomocí, mohl by se charakter českého ústavního systému postupně měnit, aniž by byla změněna jediná věta Ústavy.

Jednotlivé kroky by přitom mohly vypadat nevýznamně.

Prezident by získal větší prostor při určování zahraničněpolitických priorit. Poté by se rozšířil jeho vliv na výběr osob zastupujících Českou republiku při mezinárodních jednáních. Následně by se z jednotlivých rozhodnutí vytvořila ústavní praxe. A nakonec by bylo možné tvrdit, že právě tato praxe představuje nový ústavní standard.

Taková změna by však nevznikla ústavním zákonem.

Vznikla by postupným výkladem.

A právě zde leží hranice, kterou musí Ústavní soud posuzovat s mimořádnou opatrností.

Ústavní soud není ústavodárce.

Jeho úkolem není vytvářet nový systém rozdělení moci podle toho, jak se změnily politické poměry. Jeho úkolem je vykládat a chránit Ústavu.

To ovšem neznamená, že Ústava je neměnný text bez možnosti vývoje. Ústavní výklad musí reagovat na nové společenské a politické skutečnosti. Nemůže však překročit hranici, za níž už nejde o interpretaci existujícího pravidla, nýbrž o vytvoření pravidla nového.

Právě tuto hranici musí v projednávaném sporu hledat soudce-zpravodaj.

A proto je chyba redukovat celý případ na otázku:

„Má prezident právo jet na summit NATO?“

Správná otázka zní:

„Jaké ústavní důsledky má pravomoc prezidenta zastupovat Českou republiku navenek a kde končí tato pravomoc ve vztahu k ústavní odpovědnosti vlády za výkon výkonné moci?“

Teprve odpověď na tuto otázku umožní rozhodnout konkrétní spor.

A teprve z této odpovědi bude možné poznat, zda rozhodnutí Ústavního soudu pouze vyloží existující Ústavu, nebo zda fakticky posune hranici mezi parlamentním a prezidentským prvkem českého ústavního systému.

2. Co skutečně musí Ústavní soud rozhodnout

Před Ústavním soudem nestojí jedna otázka, ale několik otázek, které spolu souvisejí.

První otázkou je, zda účast prezidenta republiky na summitu NATO spadá pod jeho ústavní pravomoc zastupovat stát navenek podle čl. 63 odst. 1 písm. a) Ústavy.

Druhou otázkou je, zda z této pravomoci vyplývá také právo prezidenta jednostranně rozhodnout o své účasti na konkrétním mezinárodním jednání.

Třetí otázkou je, zda může prezident v rámci této pravomoci určovat složení oficiální státní delegace.

Čtvrtou otázkou je, zda může vláda výkon prezidentské reprezentační pravomoci omezit tím, že rozhodne o složení delegace způsobem, který prezidenta z jejího výkonu fakticky vyloučí.

A konečně stojí před soudem otázka nejvyšší úrovně:

Jak mají být tyto pravomoci vykládány tak, aby nebyla narušena rovnováha mezi prezidentem republiky a vládou v parlamentním systému?

Právě poslední otázka je rozhodující.

Ústavní soud totiž nemůže při řešení konkrétního sporu současně vytvořit obecné pravidlo, podle něhož by prezident získal výlučnou kontrolu nad svou zahraniční reprezentací, pokud by takové pravidlo současně znamenalo oslabení ústavní odpovědnosti vlády.

Stejně tak však nemůže přijmout výklad, podle něhož by vláda mohla pouhým organizačním rozhodnutím prezidentovi znemožnit výkon pravomoci, kterou mu Ústava výslovně přiznává.

Oba extrémy by byly problematické.

První by mohl vést k posunu směrem k prezidentskému či poloprezidentskému pojetí výkonné moci.

Druhý by mohl vést k faktickému vyprázdnění některé z ústavních pravomocí prezidenta.

Úkolem soudu proto není zvolit mezi prezidentem a vládou.

Úkolem soudu je nalézt takový výklad Ústavy, při němž prezident zůstane prezidentem parlamentní republiky a vláda zůstane vládou parlamentní republiky.

To je podstatně náročnější úkol než rozhodnout, kdo měl pravdu v jednom konkrétním sporu.

3. Článek 63: pravomoc zastupovat stát navenek

Ústava České republiky stanoví v čl. 63 odst. 1 písm. a), že prezident republiky zastupuje stát navenek.

Na první pohled jde o ustanovení jednoduché. Ve skutečnosti však představuje jeden z klíčů k celému sporu.

První otázkou musí být, co znamená slovo „zastupuje“.

Nelze je vykládat tak úzce, že by prezident mohl Českou republiku pouze symbolicky reprezentovat při ceremoniálních příležitostech. Prezident republiky je hlavou státu a jeho vystupování vůči zahraničí nepochybně zahrnuje skutečné diplomatické a politické jednání.

Současně však nelze z této pravomoci dovodit, že prezident je samostatným nositelem zahraniční politiky České republiky.

To jsou dvě odlišné věci.

Reprezentovat stát neznamená totéž jako určovat jeho zahraniční politiku.

Prezident může na mezinárodním summitu vystupovat jménem České republiky, může zde pronášet projevy, jednat s představiteli jiných států, účastnit se společných jednání a vyjadřovat postoje České republiky. Tím však automaticky nezískává pravomoc jednostranně měnit zahraničněpolitickou orientaci státu nebo zavazovat vládu k politice, za kterou podle Ústavy odpovídá Poslanecké sněmovně.

Rozdíl je zásadní.

Představme si například, že prezident na mezinárodním jednání pronese stanovisko odpovídající zahraniční politice České republiky. Jde o výkon reprezentativní funkce.

Pokud by však prezident na stejném jednání samostatně přijal politický závazek, který by byl v rozporu s rozhodnutím vlády a měl by zásadně změnit zahraniční politiku státu, dostáváme se k jiné otázce.

Zastupování by se zde začalo měnit v určování politiky.

A právě takovou hranici musí ústavní výklad zachovat.

Je přitom třeba odmítnout i opačný extrém. Z toho, že vláda odpovídá za svou politiku Poslanecké sněmovně, nelze dovodit, že prezidentova pravomoc zastupovat stát navenek je pouze fakultativní a že vláda může podle momentální politické situace rozhodnout, kdy ji prezident smí nebo nesmí vykonávat.

Takový výklad by totiž mohl vést k faktickému vyprázdnění čl. 63 odst. 1 písm. a).

Pokud Ústava určitou pravomoc prezidentovi výslovně svěřuje, musí existovat prostor, v němž ji může skutečně vykonávat.

Ústavní soud by proto měl podle mého názoru vycházet z jednoduchého, ale významného rozlišení:

Prezident má právo Českou republiku reprezentovat. Vláda má odpovědnost za politiku, kterou Česká republika prostřednictvím výkonné moci uskutečňuje.

Tyto dvě skutečnosti se nevylučují.

Naopak se musí navzájem doplňovat.

Summit NATO je přitom typickým příkladem situace, kdy se obě funkce setkávají. Prezident může být přirozeným představitelem státu na úrovni hlav států a vlád. Současně však Česká republika nemůže mít dvě navzájem nezávislé zahraniční politiky – jednu prezidentskou a druhou vládní.

Proto není rozhodující pouze otázka, zda prezident na summit smí.

Rozhodující je za jakých ústavních podmínek tam vystupuje.

Je-li jeho účast výkonem reprezentativní pravomoci, je třeba ji respektovat. Je-li však prostřednictvím této účasti současně přijímáno rozhodnutí, které náleží do sféry politické odpovědnosti vlády, musí být respektována také pravomoc vlády.

Ústava zde nepracuje s jednoduchým pravidlem „jeden orgán ano, druhý ne“.

Pracuje se systémem vzájemně se doplňujících kompetencí.

A právě proto by bylo chybou, kdyby Ústavní soud z tohoto sporu vytvořil pravidlo, podle něhož prezident získává obecnou pravomoc rozhodovat o své účasti na všech mezinárodních jednáních nezávisle na vládě.

Stejně chybný by však byl opačný závěr, podle něhož vláda může prezidenta z mezinárodní reprezentace České republiky kdykoli vyloučit prostým rozhodnutím o složení delegace.

Oba závěry by byly příliš široké.

Ústavně konformní řešení musí být užší.

Prezident má právo vykonávat svou reprezentační funkci. Vláda má právo a povinnost zachovávat jednotu zahraniční politiky a nese za její výkon politickou odpovědnost.

Mezi těmito dvěma principy proto musí existovat mechanismus ústavní spolupráce, nikoli mechanismus podřízení jednoho orgánu druhému.

A právě zde se do sporu dostává jeden z nejdůležitějších principů parlamentního systému: politická odpovědnost vlády.

Pokud by prezident mohl samostatně určovat obsah zahraniční politiky, vláda by za část této politiky odpovídala Poslanecké sněmovně, aniž by ji mohla skutečně kontrolovat.

Takové uspořádání by bylo systémově obtížně slučitelné s parlamentní formou vlády.

Pokud by naopak vláda mohla libovolně zabránit prezidentovi v reprezentaci státu navenek, prezidentova ústavní pravomoc by byla závislá na politické vůli vlády.

Ani takový systém však Ústava nezakládá.

Soudce-zpravodaj proto podle mého názoru nemá hledat vítěze.

Má hledat hranici.

Prezident nesmí prostřednictvím reprezentace převzít tvorbu zahraniční politiky. Vláda nesmí prostřednictvím výkonu své odpovědnosti vyprázdnit prezidentovu ústavní pravomoc reprezentovat stát.

To je podle všeho nejstabilnější interpretační východisko celého sporu.

4. Kde končí výklad Ústavy a začíná její změna

Každá ústava je napsána jazykem, který musí být vykládán. Žádný ústavní text nemůže předvídat všechny situace, které přinese budoucnost. Ústavní soud proto nemůže být pouhým čtenářem textu Ústavy. Jeho úkolem je nalézat význam jejích ustanovení v konkrétních historických a společenských podmínkách.

Současně však existuje hranice, kterou by ústavní soud překročit neměl.

Je jí okamžik, kdy se výklad existujícího pravidla začne měnit v tvorbu pravidla nového.

Tato hranice není vždy snadno určitelná. Právě proto je jedním z nejobtížnějších úkolů ústavního soudnictví rozlišit mezi legitimním ústavním vývojem a faktickou změnou Ústavy prostřednictvím judikatury.

V projednávaném sporu má tato otázka mimořádný význam.

Předmětem řízení je sice konkrétní kompetenční konflikt mezi prezidentem republiky a vládou. Výklad, který Ústavní soud zvolí, však může mít důsledky daleko přesahující konkrétní summit NATO.

Pokud by například Ústavní soud dovodil, že prezident republiky má na základě pravomoci zastupovat stát navenek nejen právo Českou republiku reprezentovat, ale také autonomní právo rozhodovat o své účasti na mezinárodních jednáních, mohl by tím vytvořit obecné pravidlo použitelné i na jiné zahraničněpolitické situace.

Totéž platí pro opačný výklad.

Pokud by soud dovodil, že vláda jako vrcholný orgán výkonné moci může sama rozhodnout, zda prezident bude nebo nebude členem oficiální delegace, vzniklo by rovněž obecné pravidlo. Prezidentova pravomoc zastupovat stát navenek by se v takovém případě stala závislou na rozhodnutí jiného ústavního orgánu.

V obou případech by konkrétní rozhodnutí vytvořilo precedent s potenciálně širokým dopadem.

A právě proto musí být soud mimořádně zdrženlivý.

Ústavní výklad není ústavodárství

Ústavní soud může Ústavu vykládat.

Nemůže však nahradit ústavodárce.

To není pouze otázka formální dělby pravomocí. Je to jeden ze základních principů demokratického právního státu.

Změna Ústavy má svůj zvláštní procedurální režim. Vyžaduje ústavní zákon a kvalifikovanou většinu Parlamentu. Tento požadavek není samoúčelný.

Ústavodárce tím chrání základní pravidla státu před tím, aby mohla být změněna běžnou politickou většinou nebo rozhodnutím jediného orgánu.

Stejný princip musí respektovat také ústavní soudnictví.

Pokud by totiž bylo možné podstatně změnit rozložení moci mezi prezidentem, vládou a Parlamentem pouhou změnou soudního výkladu, přestal by mít zvláštní režim ústavních zákonů část svého praktického významu.

Ústavní soud by se tím mohl dostat do role faktického spoluústavodárce.

Takovou roli mu však Ústava nesvěřuje.

Přímá volba prezidenta není sama o sobě změnou formy vlády

Do této souvislosti vstupuje ještě jeden významný prvek.

Prezident České republiky je od roku 2013 volen přímo občany.

Přímá volba bezpochyby změnila politické postavení prezidenta. Prezident získal přímý mandát od voličů a jeho demokratická legitimita se tím výrazně posílila.

Z toho však automaticky neplyne změna ústavního systému.

Samotná skutečnost, že prezident získává mandát přímo od občanů, nemění ustanovení Ústavy, podle nichž je vláda odpovědná Poslanecké sněmovně.

Nemění ani skutečnost, že vláda je podle čl. 67 Ústavy vrcholným orgánem výkonné moci.

Nemění ani rozsah jednotlivých prezidentových pravomocí.

Jinými slovy:

Změna způsobu volby prezidenta není sama o sobě změnou formy vlády.

Může však změnit politické chování jednotlivých aktérů.

Prezident, který získal přímý mandát, může svou legitimitu přirozeně vnímat jako silnější než prezident volený Parlamentem. Může proto také usilovat o aktivnější výkon pravomocí, které Ústava prezidentovi svěřuje.

To samo o sobě není protiústavní.

Problém nastává až tehdy, kdy se z politicky silnějšího prezidenta začne prostřednictvím výkladu stávat prezident s ústavně širšími pravomocemi, než jaké mu poskytuje text a struktura Ústavy.

Právě zde musí být soud opatrný.

Salámová metoda jako ústavněprávní problém

Ústavní systém se nemusí změnit jediným rozhodnutím.

Může se měnit postupně.

Jedno rozhodnutí rozšíří určitý aspekt prezidentské pravomoci. Další rozhodnutí na něj naváže. Poté se vytvoří ustálená ústavní praxe. Po několika letech může být původně sporný výklad považován za samozřejmou součást ústavního systému.

Každý jednotlivý krok přitom může vypadat relativně malý.

Teprve jejich součet může představovat zásadní změnu.

Právě proto je třeba při rozhodování o kompetenčním sporu sledovat nejen bezprostřední důsledek rozhodnutí, ale také jeho systémový potenciál.

Soudce-zpravodaj by si měl položit otázku:

Co se stane, pokud bude tento výklad aplikován nikoli pouze na dnešní spor, ale na všechny obdobné budoucí situace?

Pokud odpověď zní, že se tím podstatně mění rovnováha mezi prezidentem a vládou, měl by soud takový důsledek výslovně pojmenovat a velmi přesvědčivě odůvodnit.

Neznamená to, že každý výklad s širším systémovým dopadem je nepřípustný.

Znamená to pouze, že čím významnější změnu rozložení ústavní moci určitý výklad způsobuje, tím silnější musí být jeho opora v textu, systematice a dosavadní ústavní praxi.

Test, který by měl soudce použít

Pro potřeby tohoto hypotetického nálezu lze tento přístup shrnout do jednoduchého testu.

Za prvé: Je navrhovaný výklad přímo opřen o text Ústavy?

Za druhé: Je slučitelný s celkovou systematikou Ústavy?

Za třetí: Nenarušuje politickou odpovědnost vlády Poslanecké sněmovně?

Za čtvrté: Nevytváří prezidentovi pravomoc, kterou Ústava výslovně nesvěřuje žádnému orgánu?

Za páté: Nevyprázdňuje současně pravomoc, kterou Ústava výslovně svěřuje prezidentovi?

A konečně za šesté:

Nevzniká tím prostřednictvím soudního výkladu fakticky nové rozdělení moci, jehož vytvoření by mělo být věcí ústavodárce?

Právě poslední otázka je pojistkou proti tomu, aby se z interpretace nestalo ústavodárství.

Proč je tento spor významnější než Ankara

Summit NATO je pouze konkrétní událostí, která umožnila spor vyvolat.

Jeho význam spočívá jinde.

Ústavní soud má rozhodnout, zda lze konkrétní prezidentovu pravomoc vykládat tak široce, že se její výkon dostává do oblasti, v níž má vláda ústavní odpovědnost.

A současně musí rozhodnout, zda lze vládní odpovědnost vykládat tak široce, že prostřednictvím organizačních rozhodnutí může prezidentovi zabránit v uskutečňování jeho vlastní ústavní pravomoci.

Ani jeden extrém není žádoucí.

Ústavně stabilní řešení proto musí stát mezi nimi.

Prezident nemůže prostřednictvím své reprezentační pravomoci převzít zahraniční politiku.

Vláda však nemůže prostřednictvím své odpovědnosti za zahraniční politiku učinit z prezidentovy ústavní reprezentace pouhou možnost, kterou mu poskytne jen tehdy, pokud s jeho politickým postojem souhlasí.

Ústavní soud tedy nestojí před otázkou, komu dát více moci.

Stojí před otázkou, jak zabránit tomu, aby ji jeden z ústavních orgánů získal výkladem více, než mu Ústava svěřuje.

5. Prezidentův argument: silná pravomoc, nikoli neomezená pravomoc

Prezident republiky může svůj návrh před Ústavním soudem opřít o argument, který má nepochybně značnou ústavní váhu.

Ústava mu výslovně svěřuje pravomoc zastupovat stát navenek.

Prezident republiky je hlavou státu. Jeho mezinárodní vystupování proto není pouze otázkou politické dohody s vládou. Má svůj vlastní ústavní základ.

Pokud prezident zastupuje Českou republiku na mezinárodním fóru, nevystupuje tam jako soukromá osoba ani jako představitel politické strany. Vystupuje jako ústavní orgán České republiky.

Z tohoto pohledu je pochopitelné, proč by prezident mohl namítat, že jeho účast na vrcholném mezinárodním jednání nemůže být závislá pouze na politickém rozhodnutí vlády.

Takový výklad by totiž mohl vést k paradoxní situaci.

Ústava by prezidentovi přiznávala pravomoc zastupovat stát navenek, ale jiný ústavní orgán by mohl rozhodnout, zda prezident tuto pravomoc v konkrétním případě vůbec vykoná.

Prezident proto může tvrdit:

Pravomoc, kterou mi Ústava výslovně přiznává, nemůže být současně fakticky podmíněna souhlasem jiného orgánu.

Tento argument má svou logiku.

Má však také svou hranici.

Z toho, že prezident má právo Českou republiku zastupovat, ještě neplyne, že má právo sám rozhodovat o všech okolnostech výkonu zahraniční politiky.

Rozhodující je rozlišení mezi výkonem reprezentační pravomoci a určováním politického směru státu.

Prezidentův nejsilnější argument proto není tvrzení, že má v zahraniční politice obecnou přednost před vládou.

Takový závěr by byl příliš široký.

Jeho nejsilnějším argumentem je naopak tvrzení, že vláda nesmí svou politickou odpovědnost využít k tomu, aby prezidentovi znemožnila výkon pravomoci, kterou mu Ústava výslovně svěřuje.

To je podstatně užší a zároveň ústavně přesvědčivější pozice.

Kde prezidentův argument naráží na hranici

Prezident však nemůže svou argumentaci založit pouze na čl. 63 odst. 1 písm. a).

Pokud by z něj chtěl dovodit právo samostatně určovat, s kým, kdy a za jakých podmínek bude Česká republika na mezinárodních jednáních vystupovat, překročil by rámec pouhé reprezentace.

Ještě výraznější by byl problém v okamžiku, kdy by prezident chtěl svou účastí nebo vystupováním jednostranně měnit zahraniční politiku státu.

Prezident totiž není vládou.

Nemá politickou odpovědnost vlády před Poslaneckou sněmovnou.

Právě tato odpovědnost je jedním ze základních znaků parlamentního systému.

Prezident tedy může reprezentovat politiku České republiky, může ji vysvětlovat a může být jejím významným mezinárodním představitelem.

Nemůže však pouze prostřednictvím své reprezentační pravomoci převzít odpovědnost za její tvorbu.

To by znamenalo změnu samotné logiky českého ústavního systému.

Hypotetický závěr soudce

Nepředpojatý soudce-zpravodaj by proto podle tohoto pohledu měl prezidentovu argumentaci rozdělit na dvě části.

První část by měl přijmout.

Prezident má skutečnou ústavní pravomoc zastupovat stát navenek a tato pravomoc nemůže být redukována na čistě ceremoniální funkci.

Druhou část by měl odmítnout.

Z pravomoci zastupovat stát navenek nelze dovodit obecnou a výlučnou pravomoc prezidenta určovat zahraniční politiku, jednostranně určovat složení oficiálních delegací nebo zavazovat vládu k určitému politickému postupu.

Prezident tedy nemá málo pravomocí.

Nemá však ani pravomoc neomezenou.

Právě tato distinkce může být jedním z klíčů k rozhodnutí celého sporu.

6. Argument vlády: politická odpovědnost není bianco šek

Argumentace vlády má rovněž velmi silný ústavní základ.

Vláda je podle čl. 67 odst. 1 Ústavy vrcholným orgánem výkonné moci. Podle čl. 68 odst. 1 odpovídá za svou činnost Poslanecké sněmovně.

Tato politická odpovědnost není pouze formální.

Vláda musí mít možnost skutečně vykonávat politiku, za kterou může být Poslaneckou sněmovnou činěna odpovědnou.

To platí také pro zahraniční politiku.

Pokud by prezident mohl samostatně rozhodovat o zásadních otázkách zahraničněpolitického směřování státu, vznikla by situace, v níž by vláda nesla odpovědnost za něco, co nemůže plně ovlivnit.

Takové uspořádání by bylo v napětí s principem parlamentní vlády.

Vláda proto může před soudem přesvědčivě tvrdit, že prezidentova pravomoc zastupovat stát navenek nesmí být interpretována jako paralelní výkonná moc v oblasti zahraniční politiky.

Ani tento argument však není bez hranic.

Politická odpovědnost neznamená absolutní moc

Skutečnost, že vláda odpovídá Poslanecké sněmovně, neznamená, že vláda získává všechny pravomoci, které se nějakým způsobem dotýkají zahraničních vztahů České republiky.

Vláda není vlastníkem české zahraniční politiky.

Je ústavním orgánem, který ji v rámci svých pravomocí vytváří a uskutečňuje.

Prezident přitom není podřízeným orgánem vlády.

Je samostatným ústavním orgánem s vlastními pravomocemi.

Z toho plyne důležitý závěr:

Vláda nemůže svou odpovědnost před Poslaneckou sněmovnou proměnit v obecnou pravomoc řídit výkon všech ústavních funkcí prezidenta.

Pokud by například vláda mohla jednoduše rozhodnout, že prezident nebude zastupovat Českou republiku na určitém mezinárodním jednání pouze proto, že s jeho politickým názorem nesouhlasí, vznikla by nebezpečná situace.

Prezidentova pravomoc by existovala pouze do té míry, do jaké ji vláda dovolí vykonávat.

To Ústava výslovně nestanoví.

Nejdůležitější slabina vládního argumentu

Největší slabinou absolutního pojetí vládní pravomoci je proto riziko faktického vyprázdnění čl. 63 odst. 1 písm. a).

Stačilo by, aby vláda pokaždé rozhodla o složení delegace bez prezidenta.

Formálně by přitom neřekla: „Prezident nesmí reprezentovat Českou republiku.“

Pouze by rozhodla, že prezident nebude členem delegace.

Výsledek by však mohl být prakticky stejný.

Prezident by nemohl vykonávat svou ústavní reprezentační funkci.

Právě zde se ukazuje, že ústavní soudce nemůže posuzovat pouze formální podobu rozhodnutí.

Musí zkoumat také jeho skutečný ústavní účinek.

Pokud organizační rozhodnutí jednoho orgánu fakticky znemožní výkon pravomoci orgánu druhého, může se i zdánlivě organizační rozhodnutí stát otázkou ústavního významu.

Hypotetický závěr soudce

Vláda má proto podle všeho pravdu v jednom zásadním bodě:

Prezident nemůže prostřednictvím své reprezentační pravomoci převzít tvorbu zahraniční politiky a obejít politickou odpovědnost vlády.

Nemá však pravdu, pokud by z této zásady vyvozovala opačný extrém:

že vláda může sama rozhodovat, zda a kdy prezident svou ústavní reprezentační pravomoc vykoná.

Takový výklad by totiž vedl k nerovnováze opačným směrem.

Ústavní systém by se neposunul k prezidentskému modelu.

Posunul by se k modelu, v němž by prezidentova zahraniční reprezentační pravomoc byla prakticky podřízena vládě.

Ani jeden výklad není uspokojivý.

Ústavně konformní řešení musí proto zachovat obě pravomoci současně.

7. Ústavní zvyklost: argument, nebo past?

V tomto sporu se nevyhnutelně objeví ještě jeden pojem: ústavní zvyklost.

Je to pojem lákavý, protože ústavní systém nežije pouze ze slov napsaných v Ústavě. Žije také z toho, jak se její ustanovení po desetiletí skutečně používají.

Prezidenti, vlády, Parlament i další ústavní orgány si vytvářejí postupy, které nejsou vždy výslovně popsány v jediném ustanovení Ústavy. Některé z nich se opakují natolik dlouho a jsou přijímány natolik široce, že se stanou součástí ústavní praxe.

To však ještě neznamená, že každá dlouhodobě opakovaná praxe je ústavní zvyklostí.

A už vůbec neznamená, že ústavní zvyklost může bez dalšího změnit jasné rozdělení pravomocí mezi ústavními orgány.

Praxe není totéž co norma

Je třeba rozlišovat mezi třemi různými situacemi.

První představuje praxe, která pouze konkretizuje neúplné ústavní pravidlo.

Ústava například nemusí podrobně popisovat každý organizační detail výkonu určité pravomoci. Dlouhodobá praxe zde může pomoci vyplnit prostor, který ústavodárce záměrně ponechal otevřený.

Druhou situací je praxe, která pomáhá potvrdit význam nejasného ustanovení.

Je-li možné určité ustanovení rozumně vyložit dvěma způsoby a jeden z těchto výkladů byl dlouhodobě a stabilně používán všemi relevantními ústavními aktéry, může být taková praxe významným interpretačním argumentem.

Třetí situace je však podstatně problematičtější.

Nastává tehdy, když se zvyklost začne používat jako argument pro vznik nové pravomoci, která z textu Ústavy ani z její systematiky dostatečně nevyplývá.

Tady už se ústavní zvyklost může stát pastí.

Pokud bychom připustili, že dostatečně dlouhé opakování určitého postupu samo o sobě vytvoří novou ústavní pravomoc, mohli bychom Ústavu měnit bez ústavního zákona.

Stačilo by určitou věc dostatečně dlouho dělat.

To by byl velmi nebezpečný princip.

Ústava se nemůže měnit pouhým zvykem

Ústavní pořádek obsahuje zvláštní pravidla pro svou změnu.

Je-li možné zásadně změnit rozdělení moci mezi prezidentem, vládou a Parlamentem prostým vznikem nové „zvyklosti“, obchází se tím procedura ústavní změny.

Ústavní zvyklost proto podle tohoto pohledu může především interpretovat a konkretizovat, nikoli libovolně přepisovat.

To je důležité právě v případě prezidenta republiky.

Přímá volba prezidenta změnila politickou realitu.

Prezident má silnější přímý mandát než před rokem 2013. Jeho veřejná legitimita je jiná než legitimita prezidenta voleného Parlamentem.

To však samo o sobě nezměnilo text Ústavy.

Pokud by se nyní prostřednictvím několika rozhodnutí, politických dohod a následné praxe vytvořil model, v němž prezident fakticky disponuje pravomocemi typickými pro poloprezidentský systém, musel by Ústavní soud vysvětlit, na jakém ústavním základě tento nový stav stojí.

Nestačilo by říci:

„Takto se to v posledních letech praktikuje.“

To je popis skutečnosti.

Soud však musí rozhodnout, zda je tato skutečnost také právně relevantní.

Je možné, aby zvyklost působila proti textu?

Zde se dostáváme k velmi citlivé otázce.

Představme si, že určitý postup existuje dvacet let. Všichni prezidenti jej respektovali, všechny vlády s ním počítaly a Parlament proti němu nikdy nevystoupil.

Je taková praxe bezvýznamná?

Samozřejmě nikoli.

Bylo by absurdní předstírat, že dvacet let ustáleného ústavního jednání neexistuje.

Ale zároveň nelze automaticky říci, že dvacet let praxe má větší právní sílu než výslovné ustanovení Ústavy.

Soudce-zpravodaj by proto měl položit dvě otázky:

Za prvé: Je zvyklost pouze konkrétním způsobem výkonu pravomoci, kterou Ústava již obsahuje?

Za druhé: Nebo z ní má vzniknout pravomoc nová?

V prvním případě může být ústavní praxe významným argumentem.

Ve druhém musí být soud mimořádně zdrženlivý.

Zvyklost jako „zesilovač“, nikoli jako zdroj neomezené moci

Pro potřeby tohoto hypotetického nálezu lze proto ústavní zvyklost chápat jako určitý zesilovač argumentace.

Pokud text Ústavy připouští určitý výklad, dlouhodobá a jednotná praxe jej může posílit.

Pokud však text Ústavy určitý výklad zásadně nepřipouští, samotná praxe by neměla být schopna vytvořit novou kompetenci.

Jinak by se totiž ústavní systém mohl měnit bez vědomého rozhodnutí ústavodárce.

A to je přesně situace, před kterou musí být ústavní soudnictví obezřetné.

Co to znamená pro současný spor?

Pokud se v řízení argumentuje tím, že prezident se v minulosti summitů NATO účastnil nebo že byla jeho účast v obdobných situacích považována za samozřejmou, jde nepochybně o relevantní skutečnost.

Může podporovat závěr, že účast prezidenta na takových jednáních odpovídá jeho ústavní funkci.

Neměla by však sama o sobě vést k závěru, že prezident získal výlučné právo rozhodovat o všech otázkách spojených s účastí České republiky na summitech NATO.

Stejně tak skutečnost, že vlády v minulosti rozhodovaly o podobě delegací, nemusí automaticky znamenat, že vláda získala absolutní pravomoc prezidenta z mezinárodní reprezentace vyloučit.

Praxe obou orgánů může být důkazem určitého chápání Ústavy.

Neměla by se však stát náhradou za samotnou Ústavu.

Ústavní zvyklost musí být podrobena testu

Soudce-zpravodaj by proto mohl ústavní zvyklost poměřit alespoň čtyřmi otázkami:

1. Je dlouhodobá a dostatečně ustálená?

2. Je přijímána hlavními ústavními aktéry, nebo vznikla jednostranným postupem jednoho z nich?

3. Je slučitelná s textem a systematikou Ústavy?

4. Pouze konkretizuje existující pravomoc, nebo vytváří pravomoc novou?

Čím více by odpovědi směřovaly k poslední možnosti, tím menší váhu by měla mít samotná zvyklost.

To je důležitá pojistka.

Ústavní zvyklost totiž může být velmi cenným nástrojem výkladu.

Ale stejně jako každý nástroj může být použit i k něčemu, k čemu určen není.

Neměla by se stát mechanismem, kterým se ústava mění bez ústavodárce.

8. Parlamentarismus jako klíč k řešení

Kompetenční spor mezi prezidentem republiky a vládou nelze podle mého názoru správně rozhodnout pouze mechanickým porovnáním jednotlivých článků Ústavy.

Nestačí postavit vedle sebe čl. 63 odst. 1 písm. a), který prezidentovi svěřuje zastupování státu navenek, a čl. 67 odst. 1, podle něhož je vláda vrcholným orgánem výkonné moci.

Je třeba se podívat na Ústavu jako na celek.

Česká republika je parlamentní republikou. To není pouze politologická charakteristika. Je to základní princip, který dává jednotlivým ústavním ustanovením jejich systémový význam.

V parlamentním systému je zásadní především otázka politické odpovědnosti.

Vláda je odpovědná Poslanecké sněmovně.

Prezident republiky takovou politickou odpovědnost nemá.

Tento rozdíl nemůže být při výkladu zahraničněpolitických pravomocí ignorován.

Pokud má jeden orgán pravomoc významným způsobem rozhodovat o zahraniční politice, musí být zároveň zřejmé, komu se za tento výkon odpovídá.

Právě zde se ukazuje hranice argumentu založeného pouze na přímé volbě prezidenta.

Přímá volba změnila politickou legitimitu, nikoli automaticky ústavní systém

Přímá volba prezidenta bezpochyby změnila českou politickou realitu.

Prezident je od roku 2013 vybírán přímo občany.

Jeho mandát je proto bezprostředně spojen s vůlí voličů.

To může mít význam pro politickou interpretaci prezidentského úřadu.

Nemělo by to však být zaměňováno s automatickou změnou ústavních pravomocí.

Ústava nebyla přímou volbou prezidenta nahrazena novou ústavou.

Jestliže tedy určitá pravomoc prezidenta před zavedením přímé volby patřila do určitého ústavního rámce, nelze bez dalšího tvrdit, že stejná pravomoc po zavedení přímé volby nabyla zcela jiného rozsahu.

Politická legitimita může být argumentem pro ústavodárce, aby systém změnil.

Sama o sobě však není ústavním zákonem.

Proč je politická odpovědnost tak důležitá

Představme si, že prezident a vláda zaujmou v zásadní zahraničněpolitické otázce rozdílný postoj.

Kdo rozhoduje?

Odpověď nemůže být založena pouze na tom, kdo má větší osobní popularitu nebo kdo získal více hlasů ve volbách.

Ústava vytváří systém institucí, nikoli soutěž osobních mandátů.

Vláda má důvěru Poslanecké sněmovny a za svou činnost jí odpovídá.

Pokud vláda přijme politické rozhodnutí, které Poslanecká sněmovna považuje za nepřijatelné, existují mechanismy parlamentní odpovědnosti.

U prezidenta je situace zásadně odlišná.

Jeho politická legitimita je silná, ale jeho odpovědnost vůči Parlamentu není obdobná.

Právě proto by rozšíření prezidentových pravomocí v oblasti určování zahraniční politiky mohlo změnit samotnou rovnováhu ústavního systému.

Nejde však ani o nadřazenost vlády

Z toho ovšem nelze vyvodit, že vláda je vůči prezidentovi v hierarchickém postavení.

Takový výklad by byl stejně chybný.

Prezident není zaměstnancem vlády.

Vláda nemůže rušit prezidentovy pravomoci pouze proto, že za svou činnost odpovídá Poslanecké sněmovně.

Parlamentarismus totiž neznamená vládu nad prezidentem.

Znamená především způsob rozdělení a vzájemného vyvažování ústavních funkcí.

Prezident má vlastní pravomoci.

Vláda má vlastní pravomoci.

Parlament má vlastní pravomoci.

A Ústavní soud má povinnost zabránit tomu, aby některý z těchto orgánů prostřednictvím výkladu získal více, než mu Ústava dovoluje.

Kritérium ústavní zdrženlivosti

Právě zde by měl být Ústavní soud mimořádně zdrženlivý.

Pokud existují dva možné výklady a jeden z nich vede k podstatnému posílení moci jednoho ústavního orgánu, měl by soud velmi pečlivě zkoumat, zda má takový výklad dostatečnou oporu v textu a systematice Ústavy.

Ústavní soud není ústavodárcem.

Nemůže říci:

„Dnešní politické poměry vyžadují silnějšího prezidenta, a proto budeme jeho pravomoci vykládat široce.“

Stejně tak nemůže říci:

„Vláda potřebuje mít klidnou zahraniční politiku, a proto budeme prezidentskou pravomoc vykládat úzce.“

Oba postupy by znamenaly, že soud nahrazuje ústavní text vlastní politickou představou.

Správnou otázkou proto není:

Které řešení je politicky výhodnější?

Správnou otázkou je:

Které řešení lze přesvědčivě odvodit z Ústavy, aniž by se změnil její základní systém?

Zkouška poloprezidentského výkladu

V tomto okamžiku lze formulovat jeden z nejdůležitějších testů celého hypotetického nálezu.

Pokud by výklad čl. 63 odst. 1 písm. a) vedl k tomu, že prezident může samostatně určovat zásadní směr zahraniční politiky, disponovat rozhodující pravomocí nad vládou v této oblasti a současně za tato rozhodnutí nenést odpovědnost před Poslaneckou sněmovnou, vznikla by velmi obtížně slučitelná situace s parlamentním charakterem České republiky.

Neznamená to, že každé posílení prezidentovy role automaticky vytváří poloprezidentský systém.

Znamená to však, že výklad, který by prezidentovi přiznal pravomoci charakteristické pro výkonnou politickou moc bez odpovídající politické odpovědnosti, musí být podroben velmi přísnému ústavnímu testu.

Zásadní závěr

Ústavní soud by proto neměl rozhodovat otázku:

„Je prezident dostatečně silný?“

Ani otázku:

„Je vláda dostatečně silná?“

Měl by rozhodovat otázku:

„Jaké rozdělení pravomocí mezi prezidentem a vládou vyplývá z Ústavy České republiky?“

A teprve druhotně:

„Je toto rozdělení slučitelné se základními principy parlamentní republiky?“

Pokud by se ukázalo, že určitý výklad znamená faktickou přeměnu parlamentního systému v systém podstatně odlišný, musí být soud velmi opatrný.

Zásadní změna ústavního systému totiž není běžným výkladem jednotlivého ustanovení.

Je to otázka pro ústavodárce.

9. Kde končí výklad a začíná změna Ústavy?

Každý soud musí Ústavu vykládat.

Bez výkladu by ústavní text nebyl schopen reagovat na nové situace.

Technologický vývoj, mezinárodní vztahy, změny společenských poměrů i politická praxe přinášejí situace, které ústavodárce nemohl před desetiletími přesně předvídat.

Ústavní soud proto nemůže být mechanickým čtečkou textu.

Musí hledat jeho smysl.

Současně však existuje hranice, za kterou už výklad přestává být výkladem.

Za touto hranicí začíná změna Ústavy.

A právě nalezení této hranice je jednou z nejtěžších úloh ústavního soudce.

Výklad může zpřesnit. Neměl by přepisovat.

Jestliže Ústava stanoví určitou pravomoc obecně, soud může vymezit její obsah.

Může určit, co znamená „zastupovat stát navenek“.

Může vymezit, jak tato pravomoc souvisí s ostatními ustanoveními.

Může řešit střet dvou ústavních kompetencí.

Může hledat rovnováhu.

Neměl by však do textu vložit pravomoc, kterou z něj nelze rozumně odvodit jen proto, že takové řešení považuje za politicky vhodné.

To je zásadní rozdíl.

Výklad odpovídá na otázku, co Ústava znamená.

Změna Ústavy odpovídá na otázku, co má Ústava nově obsahovat.

Tyto dvě otázky se nesmějí zaměnit.

Nebezpečí nenápadné změny

Největší riziko přitom nepředstavuje otevřená změna Ústavy.

Ta je viditelná.

Parlament musí přijmout ústavní zákon a občané mohou přesně vidět, že došlo ke změně pravidel.

Mnohem méně viditelná je změna provedená prostřednictvím interpretace.

Ústavní ustanovení zůstane stejné.

Změní se však jeho význam.

Po jednom rozhodnutí se pravomoc vyloží trochu šíře.

Po dalším rozhodnutí ještě o něco šíře.

Politická praxe se přizpůsobí.

Další vlády začnou s novým výkladem počítat.

Po několika letech už se může zdát, že nový stav existoval odjakživa.

Právě proto musí být Ústavní soud při rozhodování o zásadním rozdělení moci mimořádně opatrný.

Proč je kompetenční spor tak citlivý

Kompetenční spor není běžným sporem o jednu konkrétní událost.

Rozhodnutí může vytvořit pravidlo pro budoucnost.

Jestliže Ústavní soud například rozhodne, že prezident má v určité oblasti výlučnou pravomoc, nebude tento závěr platit pouze pro jeden summit.

Může ovlivnit všechny budoucí vlády a všechny budoucí prezidenty.

Stejně tak pokud soud přizná vládě výlučnou pravomoc rozhodovat o určitém způsobu výkonu prezidentské reprezentace, může tím výrazně zúžit prostor budoucích prezidentů.

Soud proto ve skutečnosti nerozhoduje pouze:

Pavel versus vláda.

Rozhoduje:

prezident versus vláda jako ústavní instituce.

A ještě přesněji:

hranice prezidentského úřadu versus hranice vlády.

Tato hranice může přežít oba současné aktéry sporu.

Proto musí být výrok co nejpřesnější

Právě z tohoto důvodu by měl být hypotetický výrok formulován co nejúžeji.

Ústavní soud by neměl rozhodnout více, než je pro vyřešení kompetenčního sporu nezbytné.

To je důležitá zásada.

Čím obecnější výrok soud vysloví, tím větší zásah do budoucího ústavního systému může způsobit.

Ideální rozhodnutí by proto nemělo ani prezidentovi, ani vládě dávat „vítězství“.

Mělo by stanovit hranici.

Prezident může zastupovat stát.

Vláda určuje a provádí politiku, za kterou odpovídá.

Ani jeden orgán však nesmí svou pravomoc používat tak, aby fakticky vyprázdnil pravomoc druhého.

To je možná méně efektní než jednoznačné vítězství jedné strany.

Je to však mnohem bezpečnější pro ústavní systém.

Skutečná otázka

Nakonec tedy nejde o to, zda má být prezident silnější nebo slabší.

Jde o to, zda Ústavní soud zachová hranici mezi výkladem Ústavy a její faktickou změnou.

Pokud tuto hranici překročí, nemusí to být na první pohled vidět.

Ústava zůstane vytištěna ve stejné podobě.

Změní se však pravidla hry.

A právě proto může být tento zdánlivě úzký kompetenční spor mnohem významnější, než napovídá jeho bezprostřední předmět.

10. Soudce nesmí hledat vítěze. Musí hledat hranici.

Kompetenční spor svádí k jednoduchému způsobu uvažování.

Kdo vyhraje?

Prezident, nebo vláda?

Taková otázka je však pro ústavního soudce zavádějící.

Ústavní soud není rozhodčí politického utkání. Jeho úkolem není určit, který z obou ústavních orgánů má silnější politický mandát, větší veřejnou podporu nebo přesvědčivější politický příběh.

Jeho úkolem je určit hranici jejich pravomocí.

To je podstatný rozdíl.

Pokud by soud vyhověl prezidentovi v plném rozsahu, mohl by vytvořit pravidlo, podle něhož prezident samostatně rozhoduje o své účasti na vrcholných mezinárodních jednáních a vláda je povinna takové rozhodnutí respektovat.

Pokud by naopak přijal stanovisko vlády v jeho nejsilnější podobě, mohl by vytvořit opačné pravidlo: vláda rozhoduje o složení oficiální delegace a může prostřednictvím tohoto rozhodnutí prezidentovu účast na konkrétním jednání vyloučit.

Oba výsledky by byly velmi silné.

A právě proto jsou oba problematické.

Nejbezpečnější cesta vede mezi extrémy

Ústavně šetrnější řešení spočívá v rozdělení otázky na několik dílčích problémů.

První otázkou je, zda prezident smí Českou republiku na summitu NATO reprezentovat.

Odpověď může být kladná.

Druhou otázkou je, zda z této reprezentační pravomoci plyne prezidentovo výlučné právo rozhodnout, že se summitu zúčastní.

Tady už odpověď nemusí být kladná.

Třetí otázkou je, zda vláda může prezidentovi jeho účast libovolně znemožnit.

Ani zde není důvod odpovědět automaticky kladně.

A čtvrtou otázkou je, zda může Ústavní soud stanovit přesné organizační pravidlo pro každou budoucí delegaci.

Zde by měla být soudní zdrženlivost ještě větší.

Ústavní soud totiž nemá řídit státní protokol.

Má řešit ústavní konflikt.

Prezident má právo být prezidentem

V této formulaci je obsažena možná nejsilnější část prezidentovy argumentace.

Prezident nesmí být redukován na ceremoniální dekoraci českého ústavního systému.

Pokud Ústava stanoví, že prezident zastupuje stát navenek, musí toto ustanovení mít skutečný obsah.

Nelze jej vykládat tak úzce, že prezident smí pouze přijímat zahraniční návštěvy, pokládat věnce a podepisovat protokolární dokumenty.

Mezinárodní summit hlav států a vlád je zcela zjevně součástí mezinárodní reprezentace státu.

Prezident proto musí mít možnost tuto svou ústavní funkci reálně vykonávat.

Jinak by se ústavní pravomoc stala pouze formální.

Vláda má právo vládnout

Stejně důležitá je však druhá strana.

Vláda nemůže být pouze účetním, který nese odpovědnost za rozhodnutí, jež přijímá někdo jiný.

Pokud má vláda podle Ústavy odpovědnost za svou činnost před Poslaneckou sněmovnou a je vrcholným orgánem výkonné moci, musí mít skutečný prostor k provádění politiky.

To zahrnuje i zahraniční politiku.

Prezident proto nemůže říci:

„Byl jsem zvolen přímo občany, proto mám v zahraniční politice poslední slovo.“

Takový argument by z přímé volby vytvořil univerzální zdroj pravomocí.

Ústava však nic takového nestanoví.

A právě zde vzniká ústavní rovnováha

Prezident tedy nemůže vládu nahradit.

Vláda však nemůže prezidenta odstranit z výkonu jeho ústavní funkce.

To není kompromis ve smyslu politického handlu.

Je to důsledek struktury Ústavy.

Každý orgán musí respektovat existenci pravomocí orgánu druhého.

Tento princip lze označit jako ústavní vzájemnost.

Neznamená, že oba orgány mají stejné pravomoci.

Nemají.

Znamená pouze, že výkon pravomoci jednoho nesmí být interpretován způsobem, který druhému orgánu znemožní výkon jeho vlastní ústavní pravomoci.

Co by tedy měl soud říci?

Hypotetický soudce-zpravodaj by podle této konstrukce neměl vyslovit:

„Prezident má pravdu.“

Ani:

„Vláda má pravdu.“

Měl by říci něco podstatně méně politického:

Prezident má ústavní pravomoc Českou republiku na mezinárodních jednáních zastupovat. Tato pravomoc však nezakládá jeho výlučnou pravomoc určovat zahraniční politiku ani jednostranně rozhodovat o všech otázkách spojených se složením státní delegace.

A současně:

Vláda má pravomoc a odpovědnost za výkon výkonné moci a zahraniční politiku, avšak tuto pravomoc nesmí vykonávat způsobem, který by bez ústavně relevantního důvodu fakticky znemožnil prezidentovi výkon jeho vlastní reprezentační pravomoci.

Tím soud neurčí vítěze.

Určí hranici.

A právě to je jeho ústavní úloha.

11. Hypotetický výrok: proč právě čtyři body

Po předchozím rozboru lze formulovat hypotetický výrok Ústavního soudu.

Jeho podstatou není přiznat vítězství jedné straně.

Jeho smyslem je vymezit ústavní hranici mezi oběma orgány.

Výrok I – prezidentova reprezentační pravomoc

První bod musí podle této konstrukce potvrdit, že prezidentova pravomoc zastupovat stát navenek není pouze symbolická.

Proto:

Výrok I.

Návrh prezidenta republiky na vyslovení, že státním orgánem příslušným rozhodnout o účasti prezidenta republiky na summitech Organizace Severoatlantické smlouvy jako člena oficiální delegace České republiky je výlučně prezident republiky, se zamítá.

Tento výrok může na první pohled působit jako vítězství vlády.

Ve skutečnosti jím není.

Zamítnutí požadavku na výlučnost neznamená popření prezidentovy pravomoci reprezentovat stát.

Pouze znamená, že z této pravomoci nelze dovodit její absolutní charakter.

Výrok II – usnesení vlády

Druhý bod se týká konkrétního rozhodnutí vlády.

Výrok II.

Návrh prezidenta republiky na zrušení usnesení vlády České republiky ze dne 22. června 2026 se zamítá.

Takový výrok je důležitý proto, že kompetenční řízení nemá sloužit jako obecná kontrola politické vhodnosti vládních rozhodnutí.

Ústavní soud musí rozlišovat mezi tím, zda vláda jednala politicky moudře, a tím, zda jednala v rozporu s ústavním rozdělením pravomocí.

Soud není třetí politickou stranou.

Je soudem ústavnosti.

Výrok III – hranice prezidentovy pravomoci

Třetí bod je vlastní materiální hranicí.

Výrok III.

Ústavní soud vyslovuje, že čl. 63 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky nezakládá prezidentu republiky samostatnou pravomoc určovat zahraniční politiku České republiky ani jednostranně rozhodovat o složení oficiálních státních delegací při výkonu zahraniční politiky státu.

Tady je třeba věnovat pozornost jedinému slovu:

„samostatnou“.

Prezident má pravomoc reprezentovat.

Nemá však z této pravomoci odvozenou samostatnou zahraničněpolitickou moc.

To je zásadní rozdíl.

Výrok IV – hranice vlády

Čtvrtý bod je stejně důležitý jako třetí.

Výrok IV.

Ústavní soud současně vyslovuje, že vláda České republiky není oprávněna výkon své působnosti podle čl. 67 odst. 1 Ústavy vykonávat způsobem, který by fakticky znemožňoval prezidentu republiky výkon jeho ústavních reprezentativních pravomocí podle čl. 63 odst. 1 písm. a) Ústavy.

Tím se uzavírá kruh.

Výrok III říká prezidentovi:

Nemůžeš ze své reprezentační pravomoci vytvořit vlastní zahraniční politiku.

Výrok IV říká vládě:

Nemůžeš ze své odpovědnosti za výkonnou moc vytvořit právo prezidentovu reprezentační pravomoc vyprázdnit.

Teprve společně dávají oba výroky smysl.

Proč není výrok kompromisem

Bylo by snadné tento výsledek označit za kompromis.

To by však nebylo přesné.

Ústavní soud nemá uzavírat kompromisy.

Kompromis hledá politik.

Soud hledá ústavně správnou hranici.

Pokud tedy soud dospěje k závěru, že prezident má určitou pravomoc a vláda jinou, nemůže rozhodnutí upravovat podle zásady „každému trochu“.

Musí být schopen vysvětlit, proč právě takové rozdělení pravomocí vyplývá z Ústavy.

A právě proto je nutné, aby za každým bodem výroku následovalo odůvodnění.

Bez něj by i správně formulovaný výrok mohl působit pouze jako další politické stanovisko.

S odůvodněním se však může stát právním závěrem.

12. Předběžné opatření: když proces předběhne meritum

V dosavadním příběhu existuje ještě jedna okolnost, která si zaslouží zvláštní pozornost.

Ústavní soud v průběhu řízení vydal předběžné opatření.

Pro běžného čtenáře může jít o technickou procesní epizodu.

Z hlediska ústavního práva však může jít o otázku mnohem hlubší.

Předběžné opatření má svou vlastní logiku.

Nemá být konečným rozhodnutím ve věci. Jeho smyslem je dočasně upravit poměry tak, aby nebyl zmařen účel řízení nebo aby do rozhodnutí soudu nevznikla situace, kterou by pozdější nález už nedokázal účinně napravit.

Právě zde však vzniká otázka:

Jak daleko může Ústavní soud v předběžném opatření zajít v řízení o kompetenčním sporu?

Kompetenční spor není běžný spor dvou soukromých osob

Kompetenční spor má zvláštní povahu.

Na jedné straně nestojí občan domáhající se ochrany svého subjektivního práva a na druhé straně stát jako jeho protivník.

Spor se vede mezi ústavními orgány o rozsah jejich pravomocí.

Předmětem je tedy objektivní ústavní právo.

Soud nemá rozhodnout, kdo je „sympatičtější“.

Má určit, komu Ústava svěřuje určitou pravomoc.

To je důvod, proč musí být předběžné opatření posuzováno s určitou procesní zdrženlivostí.

K čemu předběžné opatření slouží?

Zjednodušeně řečeno:

Předběžné opatření má zabránit tomu, aby během řízení vznikla nenapravitelná újma.

To je rozumný princip.

Jenže v našem případě vzniká komplikace.

Pokud je předmětem sporu otázka, zda určitá činnost patří prezidentovi nebo vládě, pak příkaz směřující k aktivnímu výkonu této činnosti může velmi snadno začít připomínat předběžné rozhodnutí samotného kompetenčního sporu.

A zde vzniká ona zásadní procesní otázka:

Může soud předběžným opatřením fakticky přikázat jednomu ústavnímu orgánu, aby vykonal právě tu činnost, o jejíž ústavní příslušnosti mezi týmiž orgány teprve rozhoduje?

Tato otázka není akademická.

Pokud soud například dočasně nařídí postup, který předpokládá, že určitý orgán pravomoc má, může se tím jeho budoucí meritorní rozhodování dostat do obtížné pozice.

Soud sice formálně ještě nerozhodl.

Prakticky však již vytvořil stav, který odpovídá jednomu z možných budoucích výsledků.

Problém není v tom, že soud zasáhl

Bylo by však nesprávné tvrdit, že samotná existence předběžného opatření je důkazem překročení pravomoci.

Takový závěr by byl příliš jednoduchý.

Ústavní soud musí mít možnost v naléhavých situacích zabránit tomu, aby řízení ztratilo smysl.

Rozhodující proto není otázka:

„Smí Ústavní soud vydat předběžné opatření?“

Rozhodující otázka zní:

„Jaký obsah může mít předběžné opatření, aniž by předčasně rozhodlo samotný kompetenční spor?“

A právě zde se nachází hranice, kterou by měl soud ve svém rozhodnutí přesvědčivě vysvětlit.

Předběžné opatření a princip zdrženlivosti

Čím bližší je obsah předběžného opatření konečnému meritu sporu, tím silnější musí být důvod pro jeho vydání.

Pokud by předběžné opatření pouze zachovávalo existující stav do doby rozhodnutí soudu, jeho procesní význam je poměrně snadno pochopitelný.

Jiná situace nastává, pokud předběžné opatření vytvoří nový stav.

A ještě citlivější situace nastává tehdy, jestliže tento nový stav spočívá v aktivním uložení určitého jednání jednomu z ústavních orgánů.

Zde musí soud vysvětlit nejen naléhavost zásahu, ale také jeho právní základ.

Menšinový názor jako varovný signál

Právě proto je významné, pokud proti takovému procesnímu postupu zazněl v samotném Ústavním soudu odlišný názor.

Odlišné stanovisko není důkazem, že většina rozhodla nesprávně.

To by bylo příliš jednoduché.

Je však důkazem něčeho jiného:

že otázka nebyla uvnitř soudu právně bezproblémová.

A to je pro naši hypotetickou rekonstrukci důležité.

Čtenář by měl vidět obě strany.

Většina soudců může mít za to, že bez předběžného zásahu by účel řízení mohl být ohrožen.

Menšina může namítat, že kompetenční spor má objektivní povahu a že meritorní rozhodnutí nebude zmařeno tím, že konkrétní summit proběhne bez konečného rozhodnutí o obecné kompetenci.

Ani jeden názor bychom neměli karikovat.

Právě jejich střet je právně zajímavý.

Hypotetický závěr

Nestranný soudce-zpravodaj by proto měl při hodnocení předběžného opatření položit několik otázek:

• Byl zásah skutečně naléhavý?

• Hrozilo, že pozdější nález už nebude schopen účinně napravit vzniklý stav?

• Zachovávalo opatření existující poměry, nebo vytvářelo nové?

• Vyžadovalo opatření aktivní jednání ústavního orgánu?

• Nepředjímalo samotné meritorní rozhodnutí?

• Mělo dostatečnou oporu v procesních pravidlech použitelných pro kompetenční řízení?

Teprve souhrn odpovědí umožňuje posoudit, zda bylo předběžné opatření procesně přiměřené.

A právě tady se ukazuje rozdíl mezi publicistikou a ústavněprávním posouzením.

Publicista může napsat:

„Ústavní soud překročil hranici.“

Soudce-zpravodaj musí nejprve ukázat:

Kterou hranici, podle kterého ustanovení, jakým mechanismem a proč.

To je vyšší standard.

A právě tento standard bychom měli dodržet i v našem článku.

13. Co by měl říci nepodjatý soudce-zpravodaj?

Hypotetický soudce-zpravodaj přichází na konci dlouhého řetězce úvah k otázce, která je ve skutečnosti jednodušší, než se na začátku zdála.

Ne:

Kdo má politicky pravdu?

Ne:

Kdo má silnější mandát?

Ne:

Kdo se choval v minulosti lépe?

A dokonce ani:

Kdo by měl být v zahraniční politice silnější?

Jeho otázka zní:

Co dovoluje Ústava?

A hned za ní následuje druhá:

Co už by vyžadovalo změnu Ústavy?

První závěr: prezident má skutečnou pravomoc

Soudce by měl odmítnout výklad, podle něhož je prezidentova pravomoc zastupovat stát navenek pouze ceremoniální.

Takový výklad by nedával smysl.

Prezident je hlavou státu a Ústava mu výslovně svěřuje zastupování státu navenek.

Účast na vrcholném mezinárodním jednání proto může být legitimním výkonem této pravomoci.

Prezident není na mezinárodním fóru pouhým hostem vlády.

Je ústavním představitelem České republiky.

Druhý závěr: prezident nemá vlastní zahraniční politiku

Zároveň však soudce musí odmítnout opačný extrém.

Zastupovat stát neznamená určovat jeho politiku.

Prezident může stát reprezentovat, ale z této reprezentace nelze bez dalšího odvodit výlučnou pravomoc prezidenta rozhodovat o směru zahraniční politiky.

Takový závěr by narušil systém politické odpovědnosti vlády.

Třetí závěr: vláda není prezidentovým nadřízeným

Stejnou logikou musí soudce odmítnout i opačný extrém.

Vláda není orgánem, který prezidentovi uděluje povolení k výkonu jeho ústavních funkcí.

Je sama vázána Ústavou.

Pokud by vláda mohla organizačním rozhodnutím prezidenta kdykoli vyloučit z mezinárodní reprezentace, mohla by fakticky určovat rozsah prezidentovy pravomoci.

To by bylo stejně problematické.

Čtvrtý závěr: Ústavní soud není ústavodárcem

A zde se nachází možná nejdůležitější část.

Ústavní soud musí odolat pokušení vyřešit politický problém vytvořením nového ústavního pravidla.

Pokud má být český prezident silnější, může být taková změna legitimním politickým cílem.

Pokud má být naopak jeho role slabší, může být legitimním cílem i opačný směr.

Ale rozhodnutí o takové změně patří ústavodárci.

Ústavní soud může vykládat Ústavu.

Neměl by ji měnit tak, že nový výklad začne nahrazovat ustanovení, které v textu není.

Pátý závěr: hranice musí platit pro oba

Z toho plyne jednoduchá zásada.

Prezident nesmí získat prostřednictvím výkladu více, než mu Ústava dává.

Ale zároveň:

Vláda nesmí získat prostřednictvím výkladu více, než jí Ústava dává.

To je možná nejdůležitější věta celého hypotetického nálezu.

Ústavní soud totiž nemá být nástrojem jedné instituce proti druhé.

Je nástrojem Ústavy proti všem institucím, které by chtěly překročit její meze.

A právě zde se uzavírá kruh

Na začátku jsme si položili otázku, zda je spor o summit NATO skutečně jen sporem o jeden summit.

Na konci už odpověď zní jinak.

Summit je konkrétní událost.

Ústavní otázka je mnohem obecnější.

Jde o to, zda může jeden ústavní orgán svou politickou legitimitu proměnit v rozšíření pravomocí.

Jde o to, zda může dlouhodobá ústavní praxe vytvořit kompetenci, která není jasně založena v textu Ústavy.

Jde o to, zda může Ústavní soud takovou změnu provést prostřednictvím interpretace.

A konečně jde o to, zda český ústavní systém zůstane parlamentní republikou, nebo zda se jeho charakter začne měnit bez formální změny Ústavy.

To je důvod, proč má tento spor význam i poté, co konkrétní summit skončí.

Summit pomine.

Ústavní precedent může zůstat desítky let.

A právě proto musí být rozhodnutí Ústavního soudu mnohem širší ve svém významu než samotná událost, která celý spor vyvolala.

14. Hypotetický nález

Po všech předchozích úvahách lze nyní předložit vlastní hypotetický výsledek.

Nejde o předpověď skutečného rozhodnutí Ústavního soudu.

Nejde ani o tvrzení, že právě takto musí Ústavní soud rozhodnout.

Jde o odpověď na jinou otázku:

Jak by mohl být kompetenční spor rozhodnut, pokud by soudce důsledně vyšel z textu Ústavy, její systematiky, principu parlamentní vlády, dělby moci a dosavadní ústavní praxe, aniž by přitom předem stranil prezidentovi nebo vládě?

Odpověď může znít následovně.

Výrok I

Návrh prezidenta republiky na vyslovení, že státním orgánem příslušným rozhodnout o účasti prezidenta republiky na summitech Organizace Severoatlantické smlouvy jako člena oficiální delegace České republiky je výlučně prezident republiky, se zamítá.

Prezident tedy nemá výlučnou pravomoc rozhodnout o své účasti v každém konkrétním případě.

To však neznamená, že účast prezidenta na mezinárodních summitech podléhá libovůli vlády.

Výrok II

Návrh prezidenta republiky na zrušení usnesení vlády České republiky ze dne 22. června 2026 se zamítá.

Ústavní soud tímto výrokem nerozhoduje o politické vhodnosti vládního rozhodnutí.

Posuzuje pouze jeho ústavněprávní základ.

Politická moudrost nebo nemoudrost rozhodnutí vlády není sama o sobě kompetenční otázkou.

Výrok III

Ústavní soud vyslovuje, že čl. 63 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky nezakládá prezidentu republiky samostatnou pravomoc určovat zahraniční politiku České republiky ani jednostranně rozhodovat o složení oficiálních státních delegací při výkonu zahraniční politiky státu.

Tím je stanovena první hranice.

Prezident reprezentuje.

Prezident však není samostatným nositelem zahraniční politiky pouze proto, že je hlavou státu a je volen přímo občany.

Přímá volba prezidenta sama o sobě nezměnila Ústavu v dokument zakládající prezidentský nebo poloprezidentský systém.

Výrok IV

Ústavní soud současně vyslovuje, že vláda České republiky není oprávněna výkon své působnosti podle čl. 67 odst. 1 Ústavy vykonávat způsobem, který by fakticky znemožňoval prezidentu republiky výkon jeho ústavních reprezentativních pravomocí podle čl. 63 odst. 1 písm. a) Ústavy.

Tím je stanovena druhá hranice.

Vláda není prezidentovým nadřízeným.

Nemůže prostřednictvím organizačního rozhodnutí vyprázdnit jeho ústavní pravomoc.

Čtyři výroky, jeden princip

Na první pohled mohou všechny čtyři výroky působit jako technické právnické formulace.

Ve skutečnosti v nich lze nalézt jednoduchou myšlenku:

Prezident nemůže vládnout. Vláda však nemůže prezidenta zrušit.

Prezident nemůže prostřednictvím své reprezentační pravomoci převzít zahraniční politiku.

Vláda nemůže prostřednictvím své odpovědnosti za výkonnou moc převzít všechny prezidentovy reprezentační funkce.

A Ústavní soud nemůže tento konflikt vyřešit tím, že si sám vytvoří nové kompetenční pravidlo.

Jeho úkolem je hranici nalézt v Ústavě, nikoli ji vytvořit podle vlastní představy o optimálním fungování státu.

15. Co by tím vlastně Ústavní soud rozhodl?

Kdyby Ústavní soud přijal závěr odpovídající našemu hypotetickému nálezu, nerozhodl by pouze spor o účast prezidenta na jednom summitu NATO.

Rozhodl by také o tom, jak se mají do budoucna chovat dva nejvyšší orgány výkonné moci.

A právě zde spočívá skutečný význam celé věci.

Nejde o Ankaru.

Ankara je pouze místo, kde se konflikt projevil.

Nejde ani o jednoho prezidenta a jednu vládu.

Politici přicházejí a odcházejí.

Ústavní pravidla zůstávají.

Nebezpečí není v silném prezidentovi

Silný prezident sám o sobě není problém.

Stejně tak není problémem silná vláda.

Demokratický ústavní systém může fungovat s různou mírou politické síly jednotlivých institucí.

Problém nastává tehdy, když se politická síla začne vydávat za ústavní pravomoc.

Prezident může mít vysokou popularitu.

Může mít přímý mandát od voličů.

Může mít silný politický názor.

Nic z toho však samo o sobě nepřidává jedinou větu do Ústavy.

Stejně tak vláda může mít většinu v Poslanecké sněmovně.

Může mít důvěru parlamentu.

Může být politicky velmi silná.

Ani to jí však nedává právo rušit pravomoci jiného ústavního orgánu.

Problém začíná tam, kde končí text

Proto se v celém tomto sporu stále vracíme k jedné otázce:

Kde končí výklad Ústavy a kde začíná její změna?

Výklad musí umožnit Ústavě fungovat.

Musí reagovat na nové společenské podmínky.

Nemůže předstírat, že svět roku 2026 je stejný jako svět, v němž byla Ústava přijata.

Současně však existuje hranice.

Pokud nový výklad zásadně přesune politickou odpovědnost z vlády na prezidenta, vytvoří prezidentovi nové autonomní pravomoci nebo zásadně změní vztah mezi Parlamentem, vládou a hlavou státu, pak už nejde pouze o technické vyložení textu.

Může jít o změnu charakteru ústavního systému.

A takovou změnu by měl provést ústavodárce.

Ústavní soud jako strážce hranice

Právě zde spočívá mimořádná odpovědnost Ústavního soudu.

Soud může být v pokušení vyřešit dlouhodobý politický problém jedním elegantním nálezem.

Může vytvořit výklad, který bude praktický, moderní a politicky použitelný.

Jenže právě proto je třeba být opatrný.

Co je praktické dnes, může být nebezpečným precedentem zítra.

Dnes může být silnější prezident podle názoru jedné politické většiny vítaný.

Za několik let může stejný precedens využít prezident, kterého bude podporovat úplně jiná politická síla.

Ústavní pravidlo proto nesmí být posuzováno podle toho, komu právě pomáhá.

Musí být posuzováno podle toho, zda bychom s jeho použitím souhlasili i tehdy, kdyby moc držel náš politický protivník.

To je možná nejpřísnější test ústavní nestrannosti.

Zkouška bez jmen

Představme si proto, že ze sporu odstraníme všechna jména.

Žádný Petr Pavel.

Žádný Andrej Babiš.

Žádná současná vláda.

Žádná současná opozice.

Zůstane pouze abstraktní otázka:

Může přímo volená hlava státu prostřednictvím výkladu Ústavy získat pravomoci, které Ústava výslovně nesvěřuje, pokud jejich výkon považuje za nezbytný k reprezentaci státu?

A druhá otázka:

Může vláda, která odpovídá Parlamentu za výkon výkonné moci, organizačním rozhodnutím zabránit prezidentovi ve výkonu jeho ústavní reprezentační funkce?

Pokud jsme schopni na tyto otázky odpovědět stejně bez ohledu na jména aktérů, začínáme se přibližovat skutečně ústavněprávnímu řešení.

To je skutečný test

Proto není rozhodující, zda má čtenář rád prezidenta.

Není rozhodující, zda podporuje vládu.

Není rozhodující, zda sympatizuje s opozicí.

A není dokonce rozhodující ani to, zda považuje prezidentovu účast v Ankaře za správnou.

Rozhodující je, zda dokážeme přijmout stejné ústavní pravidlo i v okamžiku, kdy se politické poměry obrátí.

Právě tak se pozná ústavní princip.

A proto tento spor stojí za pozornost

Možná se skutečný spor nakonec ukáže jako menší, než jsme předpokládali.

Možná Ústavní soud přijde s jednoduchým a přesvědčivým řešením.

Možná se některé naše úvahy ukážou jako nesprávné.

To není selhání této práce.

Právě naopak.

Smyslem tohoto textu není vytvořit prorockou předpověď.

Smyslem je vytvořit měřítko.

Až Ústavní soud svůj nález zveřejní, bude možné vedle sebe položit dvě věci:

hypotetické právní posouzení vytvořené před rozhodnutím

a

skutečný nález Ústavního soudu.

A potom se může každý čtenář ptát:

Který výklad lépe odpovídá textu Ústavy?

Který lépe respektuje parlamentarismus?

Který méně zasahuje do dělby moci?

Který vytváří menší riziko budoucího rozšiřování pravomocí?

A především:

Který z nich více chrání hranice moci?

Závěrečné slovo autora

Tato práce nevznikla proto, aby někoho přesvědčila.

Vznikla proto, aby ukázala, že i o Ústavě lze přemýšlet bez stranických brýlí, bez předem určeného vítěze a bez jistoty, že vlastní názor musí být správný.

Jsem technik. V oblasti ústavního práva nejsem právník a nikdy jsem se za něj nepovažoval. Právě proto jsem při této práci hledal jiný způsob uvažování.

Systém.

Vzájemné vazby.

Hranice.

Důsledky změny jediné části celku.

V technice víme, že změna jednoho prvku může změnit chování celého systému. Ústavní systém není technické zařízení, ale určitá analogie zde existuje. Pravomoci jednotlivých institucí nejsou izolované. Jsou navzájem propojené.

Změníme-li význam jedné z nich, může se změnit rovnováha celého systému.

Proto se nakonec neptám, zda má být silnější prezident, nebo silnější vláda.

Ptám se:

Kde končí jejich moc?

A ještě důležitější otázka:

Kdo má právo tuto hranici posunout?

Pokud má být český ústavní systém změněn, může taková změna být legitimní. Demokracie se změnám nebrání.

Ale zásadní změna ústavního systému by měla být provedena způsobem, který Ústava pro svou změnu předpokládá.

Neměla by vzniknout mimochodem.

Neměla by vzniknout jediným politicky významným výkladem.

A neměla by vzniknout jen proto, že se aktuálním představitelům státu určitý nový výklad právě hodí.

Každá generace dostává Ústavu pouze do správy.

Nikdo ji nedostal jako svůj majetek.

Prezident, vláda, Parlament i Ústavní soud jsou pouze dočasnými správci jednoho společného díla.

O jejich státnické velikosti proto nerozhodne to, kolik pravomocí dokázali získat.

Rozhodne spíše to, kolik ústavní rovnováhy dokázali zachovat pro ty, kteří přijdou po nich.

Pokud tato práce přispěje alespoň nepatrně k tomu, aby se o těchto otázkách vedla věcnější a hlubší debata, splnila svůj účel.

I kdyby se její autor v některých závěrech mýlil.

Protože největší hodnotou demokratického právního státu není neomylnost jeho institucí.

Je jí jejich ochota znovu a znovu hledat správnou míru mezi mocí a právem.

Síla ústavního státu nespočívá v tom, že jeho instituce mají mnoho pravomocí. Síla ústavního státu spočívá v tom, že každá z nich ví, kde její pravomoci končí.

Meze moci

Možná právě proto není tento příběh nakonec příběhem o Ankaře. Je příběhem o hranici, kterou nelze vidět, dokud ji nikdo nepřekročí.

A také o tom, že v demokratickém státě není největší otázkou:

Kdo právě drží moc?

Největší otázkou je:

                                                 Co mu dovoluje Ústava?